《江苏省依法行政考核办法》解读

最近，罗志军省长签署省政府令，颁布省政府规章《江苏省依法行政考核办法》。为保证《考核办法》顺利实施，深入推进依法行政，现就《考核办法》出台的背景、指导思想作一说明，对《考核办法》进行解读。

　　近年来，我省认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和省委《法治江苏建设纲要》、省政府《关于贯彻落实国务院<纲要>的意见》（简称《意见》），依法行政工作取得了显著成效，行政机关依法行政的理念和意识明显增强，一些不适应依法行政要求的工作习惯和工作方法正在逐步转变，运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高。但同时也必须清醒地看到，我省推进依法行政工作还存在着不少薄弱环节和问题，与国务院《纲要》提出的建设法治政府的目标要求还有不小的差距，必须采取有效措施切实加以解决，保证国务院《纲要》的规定得到全面贯彻执行。

　　建立依法行政考核制度，是国务院《纲要》和国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）的要求，也是全面推进依法行政工作的重要抓手。近年来，我省的南京、苏州、泰州、连云港、宿迁、盐城等省辖市以及相当部分的县（市、区），相继采取不同形式对政府及其部门依法行政情况进行考核。但是由于全省没有统一的制度规范，已经开展依法行政考核工作的地方，在依法行政考核主体、考核内容、考核方法等方面存在较大差异，依法行政的考核效果和推进力度也存在着地区间的不平衡性。另外，还有一些地方和部门至今尚没有启动这项工作。因此，根据国务院《纲要》和《决定》的要求，建立全省统一的依法行政考核制度，制定江苏省依法行政考核办法，为加快建设法治政府提供更加有力的制度保障，既非常重要，也非常必要。

　　 一、关于指导思想

       《考核办法》坚持以党的十七大精神为指导，以建设法治政府为目标，深入贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略，维护法律权威，确保法制统一，提高行政效能，推进依法行政。起草《考核办法》的基本指导思想，一是按照省政府《意见》提出的“率先基本实现法治政府的目标”要求，通过依法行政考核工作，全面掌握、科学评价各级政府和部门依法行政的能力和水平，及时发现和研究解决推进依法行政工作中存在的薄弱环节和问题，扎扎实实地推进依法行政工作，使我省法治政府建设继续走在全国的前列，为“两个率先”提供法治保障。二是将国务院《纲要》规定的法治政府的基本要求转化为可以预测的考核指标，通过考核排出优差、兑现奖惩，增强依法行政的推动力，引导各级行政机关及其工作人员更加自觉地依法履职、依法办事。三是完善政府考核评价体系，将依法行政考核纳入各级政府政绩考核指标体系，真正把依法行政作为政府运作的基本准则，把依法行政的要求落实到政府工作的各个方面、各个环节。

       二、关于适用范围

       依法行政是党中央、国务院对各级行政机关提出的基本要求，依法行政考核制度应当适用各级政府及其部门。为贯彻落实国务院《纲要》和《决定》的精神，《考核办法》第二条规定：“本省行政区域内的依法行政考核工作，适用本办法”。这样规定适用范围，可以整体推进依法行政考核工作，有效避免各地各部门间考核工作的差异性和不平衡性，提高考核工作的效力，形成一级考核一级、逐级抓落实的良好局面。

        三、关于考核体系

       《决定》明确要求“要建立依法行政考核制度……科学设定考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系”。目前，省内外依法行政考核情况大体上可以归纳为三种情况：一是依法行政工作作为党委、政府及其部门组织的其他类考核的一项内容，在考核指标中占有一定的分值比重。二是由政府法制机构具体组织的单项考核，与政府的其他考核工作没有任何联系。这种情况比较多。三是政府作为考核主体组织的考核，纳入政府综合目标考核指标体系，所占分值比重不同，但相对比较低，有的在百分制中占3分，最多的是7分。总体上看，依法行政考核工作还没有得到各级政府的高度重视，单纯以经济指标增长评价行政机关及其工作人员政绩的现象还较为普遍，行政与法治“两张皮”的问题还没有得到根本解决。为使依法行政考核真正发挥作用，《考核办法》第六条规定：“依法行政考核应当纳入政府、政府部门及其工作人员的实绩考核指标体系”。由于目前我省各地、各部门综合考核指标体系不同，所以《考核办法》没有对依法行政考核在政府综合目标考核体系中所占分值比重作具体规定。

       四、关于考核机关

       根据国务院《纲要》关于“上级行政机关应当加强对下级行政机关贯彻本纲要情况的监督检查。对贯彻落实本纲要不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任”的精神，并与国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》、《江苏省行政执法评议考核办法（试行）》中规定的考核主体相一致，《考核办法》规定：由县级以上地方人民政府负责对所属部门和下级人民政府依法行政的情况进行考核（第七条）；实行省以下垂直管理部门由其上级管理部门进行考核，并充分听取地方人民政府的意见（第八条）；实行双重管理的部门由地方人民政府考核，并充分听取其上级管理部门的意见（第九条）。

       五、关于考核内容和基本要求

       根据党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》和国务院《纲要》、《决定》等有关文件精神，《考核办法》规定，依法行政考核主要包括转变政府职能、科学民主决策、加强制度建设、规范行政执法、强化行政监督、防范化解社会矛盾和落实推进依法行政保障措施等七个方面的内容，并分别对七个方面的内容提出了基本要求。考核内容的设置主要从以下几个方面考虑：一是与法治政府的目标相一致。按照国务院《纲要》规定的全面推进依法行政、建设法治政府的目标和要求，考核内容不应当仅仅局限于政府法制工作的范畴，而应当涵盖行政决策、执行、监督等行政活动的各个方面，包括转变政府职能、深化行政管理体制改革和推行行政执法责任制、落实推进依法行政保障措施等方面的内容，并把依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为考核的重要指标。二是要有较强的指导性。作为规范全省依法行政考核工作的政府规章，《考核办法》对考核内容及其基本要求作了原则性的规定，重在指导各级考核机关在这个基本框架内，根据实际情况，确定具体的考核项目和内容。三是要科学。《考核办法》在考核内容的设置上，既体现中央和国家有关文件精神，也注重结合我省依法行政工作实际；既考虑了目前依法行政的现状，更着眼于实现建设法治政府的目标。

       六、关于考核方法

       为了使考核方法具有较强的可操作性和针对性，并适应不同地区、不同情况以及形势发展对考核工作不断提出的新要求，《考核办法》第二十条规定：考核机关应当依据本办法，结合本级政府或本系统年度依法行政工作重点和主要工作目标要求，制定年度依法行政考核实施细则，明确具体考核内容、考核标准、考核形式、评分细则和实施办法。

       考核方法重点对年度考核作出具体规定。设置年度考核注重了“两个结合”：第一，刚性规定与选择性规定相结合。如《考核办法》第二十一条规定：“年度考核以自查自评为基础”。这条规定是硬性的，必须共同遵守。同时，为了有利于考核机关根据实际情况安排考核工作，提高工作效率，考核方法中也设置了一些选择性的规定，如第二十二条规定：“年度考核可以采取全面考核、重点考核、抽查考核等不同方式进行”。第二，内部考核与外部评议相结合。依法行政的宗旨在于维护、实现和发展最广大人民群众的根本利益，促进经济社会协调发展。行政机关依法行政水平的高低，最终要广大人民群众作出评判和予以认可。因此，《考核办法》第二十三条规定：“年度考核应当坚持内部考核与外部评议相结合”。第二十四条规定：“年度考核采取百分制计分方式。其中，内部考核分值占百分之八十，外部评议分值占百分之二十”。为了体现公平公正的原则，考核方法中还设置了加分情形（第二十五条），以鼓励创新、表彰先进，同时，也设置了不得评为合格（含合格）以上等次的几种情形（第二十六条）。

       七、关于考核结果及其应用

       依法行政考核结果如果得不到很好的应用，将会直接影响依法行政考核的效果，甚至于影响到依法行政工作的深入推进。根据国务院《决定》的规定，《考核办法》第二十七条明确：“依法行政考核结果应当与奖励惩处、干部任免挂钩”。至于如何兑现挂钩，有关部门将制定相关配套文件予以规定。《考核办法》第二十八条、第二十九条、第三十条分别对于考核结果为优秀等次、不合格等次以及考核中发现违法行政、涉嫌犯罪等情形应当如何对待和处理，作了较为明确的规定。